Keď 15. júla 2020 Ministerstvo kultúry SR na svojom webe zverejnilo a viacerými informačnými kanálmi odprezentovalo materiál „Revízia výdavkov na kultúru (Záverečná správa)“ (ďalej len „Správa“), moje srdce človeka, pracujúceho viac s faktmi ako emóciami poskočilo nad mieru stanovenú osobitnými predpismi. Inštitút kultúrnej politiky si v poslednom období vydobyl svoje miesto pod slnkom a rozhovor s jeho šéfom Andrejom Svorenčíkom bol akoby tou prvou lastovičkou, ktorá síce sama osebe leto nerobí, ale je prísľubom lepších čias – čias, kedy sa kultúrna politika bude robiť na základe faktov a čísel a nie ako ústupok tým, ktorí najviac kričia. Princíp hodnoty za peniaze, ktorý dnes velebíme, avšak ktorý bude možno v strednodobom horizonte v časti kultúrnej obce preklínaný, považujem za veľmi užitočný prístup k tvorbe akejkoľvek verejnej politiky – aj politiky v oblasti kultúrneho dedičstva. Pozrel som sa preto na ministerskú Správu bližšie.
Všeobecne, v prvom rade treba oceniť ochotu autorov Správy, ktorí sa podujali na mimoriadne náročnú úlohu – skĺbiť peniaze a kultúru. Je bez debaty, že v prevažnej väčšine iných rezortov je táto úloha jednoduchšia. Správa je preto významným medzníkom, akýmsi míľnikom, ktorý možno budú úradníci v budúcnosti považovať za hranicu dvoch epoch – obdobie pred Správou a po nej. Uveriteľným a verifikovateľným spôsobom posudzuje kapacity väčšiny aspektov kultúry. Za tento pomyselný prvý krok musí autorom Správy patriť vďaka zo strany kohokoľvek, pre koho je výkon štátnej správy spojený viac so zodpovednosťou a nadhľadom ako s klapkami na očiach a emóciami.
Prvé kroky však bývajú niekedy neisté a spojené s neškodnými pádmi. Na niektoré aspekty, ktoré podľa môjho názoru Správa nedostatočne reflektuje, by som chcel poukázať v ďalšom texte. Text sa bude týkať pamiatkového fondu (podkapitola 3.3); divadlá, štátny jazyk či autorské právo ponechám povolaným. Bokom tiež ponechám drobnosti, duplicity, terminologické nepresnosti či drobné nuansy, ktorým sa nevyhne prakticky žiaden komplexnejší ministerský materiál. Prosím, berte tento článok ako príspevok do diskusie v snahe o zlepšenie kritérií ochrany kultúrneho dedičstva.
Z pozitívnych návrhov Správy treba uviesť návrh zadefinovania finančného nástroja (napr. daňového zvýhodnenia), ktorý by plošne kompenzoval obmedzenia vlastníckeho práva vlastníkom pamiatkovo regulovaných objektov. Z dnešného selektívneho a nie vždy transparentného prideľovania dotácií vybraným subjektom (niekoľko stoviek ročne) by sa toto kompenzačné opatrenie rozšírilo na tisícky adresátov. Bohužiaľ, Správa výslovne uvádza, že tento nástroj by sa mal vzťahovať iba na vlastníkov pamiatok a nie iných nehnuteľností v pamiatkových územiach, ktorých je neporovnateľne viac, ktorí sú už dnes limitovaní vo svojich právach a legitímnych očakávaniach a napriek tomu nemajú absolútne žiaden prístup k akejkoľvek inej kompenzácii (čo podľa môjho názoru naráža na základné ústavné princípy). Otázku, či tento nástroj použiť iba pri vlastníkoch pamiatok, bude treba rozhodnúť ešte pred konzultáciami s ministerstvom financií, kvôli neporovnateľne vyššiemu dopadu na verejné financie v prípade, ak by bol finančný nástroj aplikovateľný aj pre vlastníkov „ne-pamiatok“ v pamiatkových územiach, čo by bolo nepochybne férovejšie. Napriek tomu, paušálny finančný nástroj je veľkým pozitívom Správy. Tešíme sa na detaily.
Rovnako pozitívne možno vnímať návrh na zavedenie metodík, ktoré by boli významnými pravidlami pri rozhodovaní krajských pamiatkových úradov najmä pri stavebných obnovách. Nie je predsa možné, aby jednotlivé krajské pamiatkové úrady posudzovali podobné veci diametrálne odlišne s odkazom na individualitu pamiatok. Vlastníci, ktorí majú pamiatky v územných obvodoch rozdielnych krajských pamiatkových úradov alebo investori, realizujúci výskumy na západe i na východe republiky mi iste dajú za pravdu. Definovanie podmienok a prístupov bude zaiste otázkou aktívnych diskusií, ale zmenšovanie priestoru pre svojvôľu, ktorý je – ako ukazuje prax – dobrým podhubím pre netransparentnosť či dokonca korupciu, určite žiaduce. Čím sú pravidlá hry jasnejšie, tým je hra obojstranne férovejšia. Súčasný systém bez jasných pravidiel hry vo viacerých oblastiach (vyhlasovanie pamiatok, rozhodovanie o prípustnosti zámerov, sankcionovanie, ukončenie pamiatkovej ochrany a pod.) patrí minulosti. Priateľsky snáď možno podpichnúť s otázkou, ktoré údaje zo Správy boli pre návrh metodík použité (vo vzťahu k nim som žiadne uchopiteľné údaje nenašiel), čo však nemá na hodnotu tohto návrhu žiaden vplyv. Čiže ďalšie veľké plus.
Tretím kladným bodom je identifikovanie problému s kategorizáciou pamiatok. Na Slovensku má každá pamiatka rovnaký právny status – Bratislavský hrad má tak rovnaký stupeň právnej ochrany ako pamätná tabuľa niektorému z velikánov našich dejín. Táto situácia určite neprispieva kvalite výkonu štátnej správy a podľa môjho názoru je aj dôkazom, že štát si nevie definovať svoje rodinné striebro, ale zaň považuje ako šperky po babičke, tak súčasnú bižutériu. Kategorizácia, premietnutá do rozdielnych stupňov náročnosti podmienok, kladených na obnovu pamiatok, tak môže byť jedným z nástrojov, ktorý pomôže zlepšovať stav našich pamiatok. Inými slovami: top pamiatky ostanú rodinným striebrom, na ktorý bude mať štát zvýšené odborné nároky, zatiaľ čo drevenicu v Osturni si bude môcť rodina zvnútra vhodným spôsobom zatepliť. Áno, netreba si zakrývať oči pred náročnosťou diskusie v tejto téme. Osobne sa prihováram za tri kategórie (pamiatky národného významu (cca 2% zo všetkých pamiatok), regionálneho významu (povedzme do 25% zo všetkých pamiatok) a lokálneho významu), hoci múdrejší ľudia budú môcť ponúknuť ich predstavu o iných číslach.
O niečo viac problematickejšie sa javia ciele a ukazovatele, ktoré sa majú v záujme zlepšovania stavu pamiatok sledovať (tab. 1: upravené podľa Správy, s. 71).
| Cieľ | Ukazovateľ | Hodnota (2018) |
| Stav pamiatkového fondu | Podiel pamiatok v zlom technickom stave | 25,75 % |
| Priemerná podpora OSSD na 1 projekt | 23.193 € | |
| Pamiatkový výskum a dokumentácia | Počet realizovaných pamiatkových výskumov | – |
| Počet spracovaných okresov v edičnej rade | 3/79 | |
| Pozitívny vzťah verejnosti | – |
Tab. 1
Zastavme sa najprv pri prvom ukazovateli – podiele pamiatok v zlom (teda narušenom a dezolátnom) technickom stave. Z grafov č. 46 a 47, resp. z príslušných dát totiž možno získať oveľa zaujímavejšie údaje, než Správa ponúka (tab. 2: upravené podľa Správy, dátová príloha, graf 46). Jednoznačne najhorším správcom pamiatok, t.j. takým, ktorý ma najviac pamiatok v dezolátnom stave, je totiž štát, ktorého pätina (!!) pamiatok je v dezolátnom stave a viac ako 15% v narušenom stave. V zlom technickom stave je teda viac ako jedna tretina (!) štátnych pamiatok. Túto informáciu Správa opomína, hoci priamo uvádza, že štát by mal ísť pri ochrane pamiatok vo svojom vlastníctve príkladom. V percentuálnych podieloch v rade previnilcov za štátom až s odstupom nasleduje samospráva, súkromní vlastníci a cirkvi.
| Dobrý | Vyhovujúci | Narušený | Dezolátny | Spolu | |
| Štátne vlastníctvo | 598 | 515 | 265 (15,4%) | 346 (20%) | 1724 |
| Vlastníctvo samosprávy | 1750 | 1538 | 971 (21%) | 366 (7,9%) | 4625 |
| Cirkevné vlastníctvo | 1581 | 1755 | 887 (20,2%) | 163 (3,7%) | 4386 |
| Súkromné vlastníctvo | 1959 | 2553 | 1270 (20,4%) | 430 (6,9%) | 6212 |
Tab. 2
Rovnako ostala nevyťažená problematika pamiatkového dlhu (5,5 mld. €), ktorý je síce enormný, napriek tomu sú však kritériá jeho výpočtu skôr fiktívne a jeho výška sa principiálne odvíja od počtu pamiatkových objektov. Nie je preto prekvapením, že najvyšší pamiatkový dlh vykazuje skupina súkromných vlastníkov, ktorá je však zároveň skupinou, ktorá vlastní najvyšší počet pamiatkových objektov. Ak by sme aj vzali do úvahy súčet všetkých objektov v narušenom a dezolátnom stave (4698), stále to vychádza na viac ako 1,1 mil. € na každý jeden z týchto objektov. Kritériá, ktoré boli pri koncipovaní Správy brané do úvahy v súvislosti s pamiatkovým dlhom, by preto mali byť podrobené oponentúre ako ekonómov, tak pamiatkarov.
Zlepšiť stav pamiatok a teda znížiť podiel pamiatok, ktoré sú v zlom technickom stave je však bezpochyby dobre zvolený ukazovateľ. Pri jeho sledovaní však bude nevyhnutné zvážiť komplexnosť pamiatkovej problematiky a zamerať sa najmä na pamiatky v štátnom vlastníctve, ktoré by mali byť pomyselnou výkladnou skriňou našej histórie. Technokratický prístup k sledovaniu tohto ukazovateľa sa môže vypomstiť – jedným zo spôsobov zníženia podielu je aj vypísanie pamiatok v mimoriadne zlom stave z Ústredného zoznamu pamiatkového fondu či lacné „plátanie dier“ na nenáročných objektoch na úkor riadnej, komplexnej pamiatkovej obnovy väčších pamiatok.
Ďalším ukazovateľom je priemerná výška dotácie v rámci programu Obnovme si svoj dom. Tento údaj je sám osebe nič nehovoriacim číslom, ktoré sa môže zvýšiť aj znížiť, pričom tento pohyb nemá sám osebe absolútne žiadnu výpovednú hodnotu. Priemerná výška dotácie sa môže zvýšiť aj dvojnásobne, avšak za cenu polovičného množstva podporených žiadostí. Pochybujem, že toto je žiadaný výsledok dotačného programu ministerstva. Na druhej strane, ak by aj došlo k zníženiu priemernej výšky dotácie za predpokladu, že dotácia sa ujde oveľa vyššiemu počtu žiadateľov, tento krok by bol jednoznačne krokom vpred. Pre ilustráciu si môžeme namodelovať prípady, ak by pri alokácii 6 mil. € bolo podporených 300 žiadateľov a teda priemerná výška dotácie by bola 20.000 €. Ak by bolo ministerstvo otrokom vlastných ukazovateľov, nebolo by preň problém ďalší rok pri rovnakej alokácii podporiť iba 150 žiadateľov, aby sa mohlo hrdiť dvojnásobným nárastom priemernej výšky dotácie. Bol by však problém, ak by síce priemerná výška dotácie klesla na 15.000 eur, avšak podpory by sa dočkalo 500 žiadateľov a teda alokácia by bola 7,5 mil. €? Z týchto dôvodov považujem ukazovateľ priemernej výšky dotácie za zbytočný, pretože sám osebe, bez zasadenia do finančného a vecného kontextu, nemá žiaden význam.
Tretím ukazovateľom má byť počet realizovaných pamiatkových výskumov, ktorý však z neznámych dôvodov nie je viazaný na zlepšenie stavu pamiatok, ale na neambiciózny cieľ „Pamiatkový výskum a dokumentácia“. Ak si ministerstvo skutočne zvolilo za jeden z cieľov kultúrnej politiky realizáciu výskumov (ktoré aj tak zväčša zaplatí niekto iný, čiže vlastník pamiatky), tak rezignovalo na ciele, ktoré sú pre stav pamiatok skutočne potrebné. Inými slovami, počet výskumov nehovorí takmer nič o tom, v akom stave pamiatky máme a z hľadiska záujmov štátnej politiky možno informáciu o počte výskumov označiť skôr za pomerne marginálnu. Ešte viac marginálny je ďalší zvolený ukazovateľ, ktorým je počet spracovaných okresov v edičnej rade. Publikácie, vydávané Pamiatkovým úradom SR sú bezpochyby hodnotné, uznávané a na knižnom trhu žiadané, hoci frekvencia vydávania „nového súpisu pamiatok“ je žalostná. Tento stav je však dôsledkom personálnej poddimenzovanosti pamiatkových úradov a početnej agendy, pripadajúcej na každého zo zamestnancov, čo je zas nepopulárna téma pre ministerstvo financií, resp. štátny rozpočet. V každom prípade, kvalita výkonu štátnej správy v oblasti ochrany pamiatok má prakticky nulový prekryv s ukazovateľom počtu spracovaných okresov v edičnej rade. Tento ukazovateľ považujeme za krok vedľa.
Posledný cieľ – pozitívny vzťah verejnosti – nemá definovaný žiadny ukazovateľ. Niežeby nebola pozornosť verejnosti potrebná – naopak. Čím viac bude každý z nás sledovať stav pamiatok, tým vyšší bude stupeň legitimity konania pamiatkových úradov. Som však zvedavý na stupeň kreativity, ako ho bude ministerstvo preukazovať a napĺňať. Niekoľko námetov je na konci tohto textu.
Správa nereflektuje súčasné výzvy ochrany slovenského pamiatkového fondu, z ktorých možno ako ilustračný príklad spomenúť verejnosťou ťažko znášané miznúce historické objekty v regiónoch (hovorím najmä o početných kúriách či menej významných kaštieľoch, pamiatkovo väčšinou nechránených). Nebolo by riešením právna úprava nástroja, na základe ktorého by mal vlastník novovyhlásenej pamiatky automaticky (zo zákona) nárok na finančnú čiastku, ktorá by znamenala zastavenie degradácie takéhoto objektu? Nemyslím si, že máme právo elitársky pristupovať k vlastníkom takýchto objektov, nezriedka v chudobných regiónoch a pritom neponúknuť nástroj, ktorý by zaistil prísun aspoň relatívne menšieho množstva finančných prostriedkov, ktoré by zabránili najhoršiemu. Ak hovoríme, že záchrana pamiatok je verejným záujmom, mali by sme prestať iba nariekať a komentovať, ako sa ľudia správajú k svojmu majetku (mať vzťah k histórii nie je povinnosťou každého) a radšej porozmýšľať, ako verejný záujem na minimalizácii počtu zbúraných alebo zrútených historických objektov chrániť aj použitím verejných finančných prostriedkov.
Motivačná literatúra uvádza, že koniec článkov by mal byť konštruktívny a tento príspevok nebude výnimkou. Ako možné ďalšie ukazovatele, ktoré by mohli / mali byť sledované, navrhujem:
a) počet novovyhlásených národných kultúrnych pamiatok, resp. pamiatkových objektov. Áno, kvôli nedôslednej definícii pojmu „pamiatková hodnota“ v pamiatkovom zákone sa dá aj tento ukazovateľ obísť, avšak ako jednoznačne merateľný ukazovateľ je spôsobilý aspoň čiastočne prispieť k hodnotám, určených a sledovaných štátnou politikou. Nerobím si ilúzie o angažovanosti veľkej časti vlastníkov, ktorí naozaj málokedy dychtia po tom, aby bol ich objekt pamiatkou (a pre ktorú mám pochopenie ako právnik i ako občan). V kontexte predchádzajúcej úvahy o väzbe na nárok, resp. istotu finančných prostriedkov za predpokladu novovyhlásenej pamiatky (povedzme po dobu troch rokov) by sa však pozornosť pamiatkových úradov mohla uprieť na pamiatky a ich vlastníkov, pre ktorých by tento nový nástroj mohol byť riešením. Pamiatkové úrady by mali kontrolu nad výberom objektov (kritérium kvality), zároveň by vzhľadom na motiváciu vlastníkov boli ušetrené administratívne kapacity štátu (kritérium efektívnosti štátnej správy v podobe absencie odvolaní) a vlastníci by sa mohli tešiť, že z istých štátnych prostriedkov by aspoň základne sanovali stav objektu (ochrana verejného záujmu verejnými prostriedkami).
b) počet okresov s kompletne revidovanou evidenciou pamiatkového fondu. Revíziou zistíme reálny počet a stav pamiatok, čím dôjde k aktualizácii databáz Ústredného zoznamu pamiatkového fondu a zosúladeniu právneho a skutkového stavu. Ktovie, čo všetko sa zistí – isto nám neujdú ani prípady právnej ochrany neexistujúcich objektov. Skrátka, tak ako v každej domácnosti treba raz za čas upratať, tak je potrebné urobiť aj poriadok v evidencii pamiatkových úradov. Úloha náročná, ale potrebná.
c) počet pamiatok (aspoň sčasti) prístupných verejnosti, ktorý považujem za dobrý ukazovateľ cieľa „Pozitívny vzťah verejnosti“. Na zvyšovanie tohto ukazovateľa môžu byť šikovne využívané iniciatívy medzinárodných dní pamiatok, dní európskeho kultúrneho dedičstva, dní otvorených dverí a pod., na ktoré môže byť viazané využitie menšieho objemu finančných prostriedkov ministerstva kultúry.
d) rovnaký cieľ by sledoval počet verejných odborných podujatí a publikačných výstupov pamiatkového úradu alebo ministerstva kultúry, výsledky ktorých by boli prístupné online na webstránkach oboch inštitúcií.
e) počet pamiatkovým úradom vydaných metodík, ktoré by nemuseli byť a priori záväzné, avšak ktoré by boli významným interpretačným pravidlom pri posudzovaní zámerov vlastníkov. Prirodzene, metodiky by prešli aj public hearingom, ktorý by zároveň bol akýmsi nástrojom pre kontrolu práce pamiatkových úradov, ktorí by princípy svojej práce obhajovali pred spoločnosťou. Prečo si nepriznať, že „pamiatkarčina“ je pomerne uzavretým systémom, ktorý nie vždy dostatočne zreteľne a zrozumiteľne formuluje svoje poslanie pred verejnosťou, hoci činnosť pamiatkových úradov je hradená zo štátneho rozpočtu?
f) hoci to nebude populárne, jedným z ukazovateľov by mohol byť aj počet zamestnancov pamiatkových úradov, ktorý je dnes vzhľadom na rozsah ich kompetencií poddimenzovaný. Ak sa vyčistí systém a zvýši predvídateľnosť rozhodnutí pamiatkových úradov a právna istota vlastníkov a v ideálnom prípade aj počet disponibilných finančných prostriedkov, zvýšenie počtu odborných zamestnancov by mal byť ďalším logickým krokom pre zlepšenie predpokladov sledovania verejného záujmu na ochrane pamiatok.
Moja veľká vďaka patrí autorom Správy, ktorí urobili prvý krok do neznáma a spracovali Správu v tak rôznorodej a pre ekonómov nevďačnej sfére, akou je kultúra. Prvé kroky sú niekedy neisté, ale bez nich by Armstrong po povrchu Mesiaca nikdy nechodil.